西柏坡时期，国共两党完成了决定中国命运的战略决战，并以中国共产党的最后胜利而告终，在即将走上全面执政和建立新中国的关键转折时期，毛泽东全方位考虑了筹备建国的各项工作，法制建设就是其中一项重要内容。深入研究毛泽东这一时期的法制思想，对于当前我国的民主法制建设具有重要的借鉴意义。

一、重视立法，为新中国的法制建设确立方向在毛泽东看来，新中国的立法工作是一项全新事业，早在延安时期他就先后多次表达了他的立法主张，提出了符合时代特征的新中国立法原则。1947年1月，遵照毛泽东指示，周恩来召集中央法律问题研究会的全体人员开了一次专门会议，要求大家根据形势需要起草一个全国性的宪法，以供各解放区召开代表会议之需。后因撤离延安，中央法律问题研究会随中央机关紧急疏散到晋绥，直到4月底才开始正式开展工作。毛泽东此时的立法主张很明确，主要就是“起草全国宪法及创立新民主主义的法律理论工作”(1)。他在1947年1月16日给陈瑾昆的信中这样写道：“从新的观点出发研究法律，甚为必要。新民主主义的法律，一方面，与社会主义的法律相区别，另一方面，又与欧美日本一切资本主义的法律相区别，请本此旨加以研究。”(2)

可是对于当时的立法工作，也有部分同志不理解，他们认为战争年代请缨上战场才是正事，躲在后方起草没有实效性的宪法草案不能激发革命热情，太轻闲，没意思。对此，毛泽东在回复张曙时信时指出：“法律工作是中央新设领导工作的一个部门，兄及诸同志努力从事于此，不算‘闲居’。……法律本于人情，收集各解放区实际材料，确是必要的。”(3)从而使他们排除了思想障碍，认识到了立法的重要性和必要性。

经过几个月的讨论研究，法研会完成了新中国宪法草案的起草工作，并于1947年10月由王明、谢觉哉直接送给转战陕北途中的毛泽东审阅。当听完王、谢二人的汇报，又仔细地研读了他们送来的宪法草案后，毛泽东首先肯定了他们的工作，继而对当时的国内外形势进行了综合分析，指出宪草发表还应从长计议，不能急于发表。当时参与宪法起草工作的吴玉章因病没能亲自面见毛泽东，因而特地书信一封，表明了自己对新中国宪法草案的几点意见，以及及时发表宪草的迫切愿望。毛泽东在11月18日给吴老的回信中这样说到：“来示及意见书，收到读悉。……宪草尚未到发表时期，内容亦从长斟酌，以工农民主专政为基本原则，详情由王谢二同志面达。”(4)此外，毛泽东在写给陈瑾昆的信中也这样写道：“国内外大势观察正确，不会有第二个方向，进度亦快，不会稽延不决，诚如尊论。惟我们宁可作从长打算，估计到一切可能的困难，以自力更生精神，准备会以较长时间，似属有益。兄及诸同志对于宪草惨淡经营，不胜佩慰。惟发表时机尚未成熟，内容亦宜从长斟酌，以工农民主专政为基本原则(即茁著《新民主主义论》及《论联合政府》中所指之基本原则)，说情由王、谢二同志面达。”由此可见，毛泽东对于新中国的法制建设早有设想，而且结合当时中国的实际情况，长远地考虑到了新法与旧法的不同，他对于新中国立法主张及原则的深谋远虑也显而易见了。

时间很快到了1948年，全国各解放区的军事形势发生了重大变化，此时已经到达西柏坡的毛泽东预感到建立新中国的愿望马上就要成为现实，新中国的立法工作也应尽快提上议事日程。首先就是重新组建法律研究的工作机构。1948年12月12日，毛泽东等中央书记处书记研究决定，将此前在延安成立的“中央法律问题研究会”改名为“中央法律委员会”，规定中央法律委员会是一个“在中央书记处领导之下，协助中央研究与处理有关全国立法和司法问题的工作机关”；主要任务是“遵照中央指示或依其他机关提议，协助其他机关草拟或审查专门性的法律或法令；协助中央书记处审查各地送来的法律草案”；在司法方面的任务是“厘定司法制度与法院组织纲要，拟定司法人员训练计划，编译法律书籍材料，以及总结司法工作经验”。(5)当时同时对法委的人员队伍也进行了相应调整，成员有王明、谢觉哉、张曙时、李木庵、陈瑾昆、何思敬、郭任之、杨绍萱、孟庆树。他们当中大部分都是一流的法律专家，为新中国的法制建设做出了突出贡献。

其次是废旧立新，建立人民自己的法律和制度。“废旧”指的就是废除国民党的伪宪法和伪法统。1949年1月14日，毛泽东在《中共中央关于时局的声明》中提出“废除伪宪法”和“废除伪法统”的口号，并以此作为与国民党和平谈判的八项条件中之两项，要求在全国范围内彻底推翻国民党政府的法统，彻底废除国民党政府制定的一切法律。2月22日，中共中央又发出《关于废除国民党<六法全书>和确定解放区司法原则的指示》，明确指出：“在无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主专政的政权下，国民党的<六法全书>应该废除。”(6)随后又在1949年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》中加上了“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度”的内容，从而正式以法律形式宣告了国民党旧法统的结束与灭亡。

“立新”即指起草或制定部分适合民主主义革命和新中国建立的法律或法规。1947年10月10日毛泽东在陕北颁布实行的中国共产党第一部《中国土地法大纲》(草案)就是在西柏坡土地会议上起草并讨论通过的。《大纲》的实施不仅有力地支援了人民解放战争，而且为新中国的土地立法和土改运动提供了历史经验。1950年5月1日颁布的新中国第一部法律《中华人民共和国婚姻法》也是在西柏坡起草的。尤其是新中国成立初期具有“临时宪法”作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》前两稿，也是在西柏坡起草的。毛泽东自始至终关注着《共同纲领》的起草情况，据统计，仅1949年9月3日至13日10天时间，毛泽东对草案稿至少进行了4次共计200余处的细心修改。《共同纲领》是毛泽东的精心之作，它的制定为新中国第一部宪法《五四宪法》的出台以及现行《宪法》的形成提供了宝贵的思想源泉和深厚的理论基础二、建章立制，为新中国《宪法》制订提供科学构架和制度基础欧阳修在《新唐书?百官志》中有一段精辟的论述：任何国家创立时“盖其始未尝不欲立制度、明纪纲，为万世法”。西柏坡时期，毛泽东为建立一个独立自由民主的人民共和国，先后对国家的体制、制度、纪律等进行了深入的探讨，并最终形成了人民民主专政、人民代表大会、民族区域自治、生产资料公有制等一系列建国的思想和理论成果，为《共同纲领》乃至《五四宪法》的科学制定提供深厚的思想和理论基础，即使我国现行《宪法》体系结构中的主要内容也是由此延续下来的。

1948年“九月会议”上，毛泽东在党内首次使用了“人民民主专政”一词。他指出：“我们政权的阶级性是这样：无产阶级领导的，以工农联盟为基础，但不仅仅是工农，还有资产阶级民主分子参加的人民民主专政”。(7)首次对外公布则是他在1948年年底为新华社写的《将革命进行到底》的社论中，号召全国人民“在全国范围内建立无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主专政的共和国”。(8)在党的七届二中全会上，他又进一步明确了人民民主专政的任务：即团结全体工人阶级、农民阶级和广大的革命知识分子，团结尽可能多的能够和我们合作的城市小资产阶级和自由资产阶级的代表人物，以便在革命时期彻底打倒国内的反革命势力和帝国主义势力；在革命胜利后，迅速地恢复和发展生产，对付国外的帝国主义，使中国稳步地由农业国转变为工业国，把中国建设成一个伟大的社会主义国家。(9)1949年6月，毛泽东《论人民民主专政》一文的发表，再一次从历史、现实和理论高度上对人民民主专政的性质和内容作了明确而具体的说明。《共同纲领》最终以法律的形式将这一制度确定下来，即：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政。”

关于“人民代表大会”概念地首次被提出，是毛泽东1948年1月《关于目前党的政策中的几个主要问题》一文当中，当时指出：“中华人民共和国的权力机关是各级人民代表大会及其选出的各级政府”，(10)“九月会议”上，毛泽东再次强调说：“现在我们就用‘人民代表会议’这一名词。我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制。议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已经臭了。在中国采取民主集中制是很合适的。”(11)“九月会议”后，中共中央即发出了《关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》，要求“从现在起定期召开党的各级代表大会及代表会议，讨论中央的指示和各种工作”，并且强调“这种代表大会及代表会议，在以后不得用普通的干部会议去代替，而必须定期召开”。(12)当时正值华北临时人民代表大会行使职责通过了许多相关法令、条例，毛泽东对此给予了高度评价，并且指示各解放区要“依照执行”。

民族区域自治制度是中国共产党解决国内民族问题的基本政策，是以毛泽东为代表的中国共产党人把马克思列宁主义关于民族和民族问题的基本理论与中国革命的具体实践紧密结合起来，并在不断总结实践经验的基础上逐步提出来的。1947年10月10日，转战陕北的毛泽东为中国人民解放军总部起草了《中国人民解放军宣言》，其中提出：“承认中国境内各少数民族有平等自治的权利”，从而，正式规定了解决民族问题的基本政策。1947年5月1日，内蒙古自治区宣告成立是我党将民族区域自治政策运用于蒙族聚居区的成功范例。在我国建立省级民族自治区是史无前例的，这为党的民族区域自治政策的完善和建国后推广民族区域自治提供了实践经验。

“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”和“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”的经济制度等相关内容，可谓是以毛泽东为首的党中央在西柏坡时期的经济理论独创。毛泽东在“九月会议”上首先肯定了刘少奇关于新民主主义的经济构想，然后提出：“新中国的经济构成，首先是国营经济，第二是由个体向集体发展的农业经济，第三是私人经济，国营经济是领导成分。”(13)1949年3月，毛泽东又在党的七届二中全会报告中阐述了多种经济形态共存的必要性，他说：“单有国营而没有合作社经济，我们就不可能领导劳动人民的个体经济逐步地走向集体化，就不可能由新民主主义国家发展到将来的社会主义国家，就不可能巩固无产阶级在国家政权中的领导权。谁要忽视或轻视这一点，谁也就要犯绝大的错误。”(14)明确了在我国现阶段多种所有制经济共同发展的基本经济制度，致使最终把社会主义的经济制度以宪法的形式规定了下来。

三、提出一系列有价值的法制原则和思想，为建立法制社会奠定了深厚基础1、“法律面前人人平等”原则。“法律面前人人平等”是毛泽东一贯坚持的原则。毛泽东历来主张在人民内部、干群之间、官兵之间，人与人之间应该建立起平等的、互助的、同志式的关系。除被法律剥夺政治权利的人以外，公民在法律面前人人平等，任何人都不允许成为凌驾于法律之上的特殊公民。1948年，长子毛岸英到西柏坡请示要求与刘谦初女儿刘思齐结婚，毛泽东坚决不同意。因为当时刘思齐差几个月才满18周岁，而边区政府婚姻法规定年满18周岁方可结婚。可是毛岸英已经26周岁了，很着急，几次央求父亲同意他们去登记结婚，甚至还搬来了朱德夫人康克清替他们求情。毛泽东把毛岸英叫到身边，严厉地批评他说：不要说几个月，就是差一天也不行啊。谁叫你是毛泽东的儿子，我们的纪律你不遵守谁遵守？我再说一遍，思齐不满18岁就不许你们结婚……就这样，毛岸英和刘思齐一直等到1949年9月才再次提出登记结婚的事情。毛泽东秉公执法，以身作则，用实事践行了党的领袖“法律面前人人平等”和“有法必依”的立法主张，直到今天，每当我们为观众讲述起这则故事，观众无不为之赞叹，对伟大领袖的崇敬之情便会再次油然而生。

2、“慎刑”的原则。“慎刑”思想是中国法制思想中颇值得称道的精华之一，熟谙中国现状的毛泽东在革命即将成功之时提出了“慎刑”原则，不仅为中国革命的迅速胜利团结了一切可以团结的力量，而且为我国的“死刑缓期执行”制度提供了思想基础。

毛泽东曾多次指出：主张多杀乱杀的意见是完全错误的，它只会使我党丧失同情，脱离群众，陷于孤立。1948年1月15日，他在西北野战军前委扩大会议上的讲话中说道：“一个不杀不能当作法律方针。那些罪大恶极的、群众非常痛恨的可以杀。”但是“杀人是越少越好。不可不杀，但不可多杀”，要“采取分别对待的方针，第一是首恶者必办，要追寻他们至天涯海角；第二是胁从者不问；第三是准许将功折罪；第四是立功者受奖。这就是我们的政策。这样，要杀的人就少了”。(15)1948年4月，毛泽东在晋绥干部会议上所作讲话中，针对晋绥解放区在土改和整党中出现的乱打乱杀现象，再次重申：“在人民法庭和民主政府进行对犯罪分子的审讯工作时，必须禁止使用肉刑。”(16)建国初期，他在镇压反革命运动中提出：“凡介在可捕可不捕之间的人一定不要捕，如果捕了就是犯错误；凡介在可杀可不杀之间的人一定不要杀，如果杀了就是犯错误。”(17)1951年5月8日，毛泽东又在《中央关于对犯有死刑的反革命分子应大部采取判处死刑缓期执行政策的决定》中指出：“凡应杀分子，只杀有血债者，……其余，一律判处死刑、缓期二年执行、在缓期内强制劳动、以观后效的政策。”(18)就这样，慎刑中的死缓政策以制度的形式定了下来，为我国法制思想中独创执行死缓制度提供了直接的理论基础。

3、“法治”的原则。法治的核心是强调社会治理主体的自觉性、能动性和权变性。西柏坡时期，毛泽东曾多次强调加强纪律与制度约束的重要性，让制度与纪律成为约束人们行为的基本规范，显然这是一种“大法”思想，是毛泽东法治思想的最高境界。

1948年9月，革命形势迅速地向前发展，为避免由游击战争向正规战争过渡时期部队出现的无纪律和无政府状态，毛泽东在中共中央政治局会议上强调指出：“关于加强纪律性，克服无纪律和无政府状态。必须有这一条，没有这一条，那许多条实行起来都不会顺畅。现在无纪律和无政府状态在党内已到了令人不能容忍的程度。从中央机关、中央代表机关，一直到各地，报喜不报忧，瞒上不瞒下，封锁消息。村有杀人之权。一个干事可以把一个大工厂的厂长(资本家)搞死，九个照顾就成了九个不照顾，搬起石头打自己的脚。一些人因为没有分田，他们嗷嗷待哺。这些状态必须改变。中央同志要以全力来做这件事，要在战争的第三年内，在全党全军克服无政府，无纪律状态。”(19)会上任弼时谈到：加强纪律性“第二个条件就是建立制度，制订法令，如逃兵处理条例，人民法庭条例等等。……没有法律不行。我们要有大法，还要有小法，大法管小法，还可由老百姓议订若干公约，但要有统一的法。”毛泽东对此种提法非常赞赏，他当即插话说：“我们有些共产党员没有守法精神，对我们的法也不遵守。”(20)对当时人们不重视法律和不遵守法制现象给予了严肃批评。九月会议后，中共中央立即向全党全军发出了“军队向前进，生产长一寸，加强纪律性，革命无不胜”的伟大号召，全军实行统一整编，部队纪律性进一步加强，为战略决战的伟大胜利奠定了组织基础。

三大战役胜利在望，毛泽东更加重视起军队的制度建设。他在1949年1月召开的政治局会议上旗帜鲜明地提出：“一九四九年必须使人民解放军的政治工作，在军委政治部领导下，做出关于‘新式整军运动’、‘党委制’、‘革命军人民委员会’、‘连队支部工作’等项的总结，并制成条例或章程，以便普及全军，成为定制。

在毛泽东的积极倡导下，全体党员干部严格按照规矩办事，各行各业认真履行行业行规，人人遵守纪律章程，使全社会的各行各业都风清气正，秩序井然，犯罪率极低，以至于形成了建国初期的“路不拾遗，夜不闭户”的良好社会风气，这不正是我们世代追求的依法治国的理想状态吗？

4、民主监督政府的法制思想。毛泽东法制思想的另一闪光点是“让人民来监督政府”，建立新型的民主法制国家。早在新民主主义革命时期，毛泽东就开始重视民主监督在法制社会中的重要作用。1945年7月，毛泽东在延安回答民主人士黄炎培先生提出的中国共产党执掌全国政权后，怎样才能跳出中国历史兴衰的周期律问题时，曾经明确指出：“我们已经找到新路，我们能跳出这个周期律。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”1948年4月30日，已经到达河北省城南庄的毛泽东向全党全军发出了“纪念五一劳动节”口号，提出“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。在毛泽东的诚恳邀请下，从1948年起，先后约有20批350多名民主人士秘密北上到达解放区，其中119人参加了第一届政协会议，为建立新中国积极建言献策，共商国是。这一历史创举充分彰显了毛泽东“让人民来监督政府”光辉的法制思想，这与时下以习近平为总书记的党中央号召在全国开展“群众路线教育”实践活动的主题思想是一脉相承的。

西柏坡时期，以毛泽东为首的党的第一代领导集体对新中国的法制建设进行的初步探索，奠定了我国社会主义法制建设的最初基础和基本框架，不仅对新中国的法制建设起到了重要的指导作用，而且对今天的民主法制建设具有重要的借鉴意义。